【两会聚焦】从有法可依迈向良法之治 权威解读立法法修正案草案

    （来源：2015-03-08   法制日报）
 
　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法工作关系党和国家事业发展全局，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，适时修改立法法，使法律立得住、行得通、真管用，成为摆在立法机关面前的一道重大课题。
 
 
 
#立法法修改历程#
 

 
　　15年前的2000年3月15日，也是在人民大会堂，九届全国人大第三次会议高票通过立法法。
　　2014年8月25日，十二届全国人大常委会第十次会议在京举行。这次会议议程之一就是初次审议立法法修正案草案。
　　全国人大常委会法制工作委员会主任李适时当时在作这一草案说明时说，按照中央全面深化改革重要举措分工方案，涉及立法法修改的有5项，需要抓紧落实。同时，要以问题为导向，深入总结实践经验。多年来，全国人大及其常委会、有关地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面进行了积极探索。要深入总结，将一些好做法在立法法中提炼、固定下来，解决实际问题。
　　据了解，当时修正案草案共28条，从发挥人大在立法中的主导作用，健全立法起草、论证、审议等机制，提高立法质量增强法律可执行性，赋予设区的市地方立法权，完善授权立法，加强备案审查等方面，对现行法律进行了修改、补充和完善。
　　作为法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法修改关乎国家政治制度的顶层设计，每一处修改都意义重大。因此，修正案草案不仅受到社会各界广泛关注，更牵动着负责法律案审议工作的全国人大常委会全体组成人员的心。
　　审议中，常委会组成人员普遍赞成立法法修改的指导思想和基本思路，同时提出一些修改意见。
　　十二届全国人大常委会第十次会议初次审议后，对立法法修正案草案征求意见工作，在更大范围迅速展开：
　　——全国人大常委会法工委将草案印发各省、自治区、直辖市和中央有关部门、社会团体、部分高等院校、科研机构征求意见;
　　——中国人大网站全文公布草案，广泛征求社会公众意见;
　　——全国人大法律委员会和全国人大常委会法工委联合召开专家座谈会，赴四川、辽宁调研，并就有关问题与中央编办、国务院法制办、财政部交换意见，共同研究;
　　——2014年9月，在上海召开的第二十次全国地方立法研讨会，专门听取31个省、自治区、直辖市和49个较大的市、5个自治州人大常委会的意见。
　　2014年10月下旬，举世瞩目的党的十八届四中全会召开。会议提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。
　　根据这次全会精神、常委会组成人员审议意见和各方面意见，全国人大法律委对立法法草案进行了逐条审议、修改，形成新草案，提请2014年12月22日开始举行的十二届全国人大常委会第十二次会议第二次审议。
　　细心的立法机关组成人员发现，新草案同4个月前审议的原草案相比，已“全新改版”，由28条增至35条：进一步细化全国人大及其常委会专属立法权;完善有关设区的市地方立法权有关规定;赋予自治州人大常委会地方立法权;规范地方政府规章权限;规范经济特区法规和民族自治地方的自治条例、单行条例备案工作;完善制定行政法规程序;等等。
　　在这次常委会会议上，常委会组成人员和列席人员普遍认为，修正案草案贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总体吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，已趋成熟。会议决定将立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议。
　　会后，中国人大网站再次全文公布新草案，征求社会公众意见。
　　根据全国人大常委会安排，近三千名全国人大代表在今年1月就拿到立法法修正案草案，提前进行集中阅读讨论，为大会审议做充分准备。讨论中，代表们总体赞成修改意见，同时提出一些具体修改建议。
　　前不久，全国人大法律委员会召开会议，根据各方面意见，对草案进行了审议，作了进一步修改完善。
　　党中央高度重视立法法的修改，将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。
　　2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组《关于立法法修正案草案几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。
　　会后，根据党中央的重要指示精神，有关方面对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上，形成提请大会审议的立法法修正案草案。
 
　　解读被提请全国人大会议审议的立法法修正案草案
 

 

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  • 　　实现立法和改革决策相衔接
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    　　拟进一步完善授权立法制度
    
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    　　十二届全国人大第三次会议今天开始审议的立法法修正案草案。
    　　全国人大常委会副委员长李建国今天在作关于中华人民共和国立法法修正案草案的说明时指出，在修改立法法工作中，立法机关要注意把握以下几点：一是认真贯彻落实党中央决策部署。按照中央全面深化改革领导小组关于贯彻实施党的十八届三中、四中全会两个决定的重要举措分工方案，凡涉及立法法修改的举措和要求，都通过修改立法法予以落实。通过修改立法法，完善立法体制，做到立法决策和改革决策相统一、相衔接，重大改革于法有据，立法主动适应改革需要，改革和法治同步推进。二是突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度。发挥立法的引领和推动作用，提高立法质量是关键。要认真总结多年来全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面的实践经验，将一些好的做法通过修改立法法提炼、固定下来。通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿的统一，有效地解决实际问题。三是积极稳妥，分步推进。各方面对修改立法法提出的意见和建议不少。这一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，对可改可不改的暂不改;对认识比较一致、条件成熟的，予以补充完善;对认识尚不统一的，继续深入研究;对属于工作机制和法律实施层面的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。立法法的修改要遵循宪法，并处理好与其他有关法律的关系。宪法是立法法制定的依据，修改立法法、完善立法体制也必须根据宪法。还要与全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、各级人大常委会监督法等法律相衔接和相协调。
    
    
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    　　拟赋予设区的市地方立法权
    
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    　　立法内容有城乡建设等事项
    
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    　　目前全国设区的市284个，按照现行立法法规定，享有地方立法权的有49个(包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市)，尚没有地方立法权的235个。
    　　为落实好党中央的精神，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。为此，根据各方面的意见，修正案草案在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效，同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，修正案草案规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。此外，修正案草案还规定，设区的市人民政府可以相应制定地方政府规章。
    
    
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    　　税收基本制度只能法律规定
    
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    　　将进一步落实税收法定原则
    
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    　　党的十八届三中全会决定提出了落实税收法定原则的明确要求。现行立法法第八条规定了只能制定法律的事项，“税收”是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中规定的。
    　　一些常委会组成人员、代表和地方建议，应当对“税收法定”问题专设一项，作出明确规定。
    　　据此，修正案草案将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。
    
    
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    　　明确规定规章制定权限范围
    
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    　　保护公民权利推进依法行政
    
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    　　按照党的十八届四中全会决定要求，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，修正案草案规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
    　　同时，考虑到地方实际工作的需要，修正案草案规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或者其常委会制定地方性法规。
    
    
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    　　健全人大主导立法工作制度
    
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    　　将加强和改进法律起草机制
    
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    　　立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。
    　　根据各方面的意见，修正案草案从以下几个方面加以补充和完善：
    　　一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。
    　　二是加强和改进法律起草机制，修正案草案规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作;涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。
    　　三是更多发挥人大代表在立法中的作用。修正案草案规定，全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈;全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加;全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。
    
    
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    　　拓宽公民有序参与立法途径
    
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    　　分歧较大条款可以单独表决
    
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    　　深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，常委会组成人员、代表、专家和社会公众也提出了许多好的意见和建议。
    　　据此，修正案草案规定：一是将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，在总则中作出规定。二是拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。三是健全审议和表决机制。
    
    
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    　　拟增设法律通过前评估制度
    
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    　　对制定配套规定作明确规定
    
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    　　今天开始审议的立法法修正案草案，增加了法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。
    　　关于法律通过前评估的具体规定是：拟提请常委会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。
    　　关于法律清理的具体规定是：法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见。
    　　关于制定配套规定的具体规定是：法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当及时作出规定。
    　　关于立法后评估的具体规定是：全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常委会报告。
    
    
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    　　补充完善行政法规制定程序
    
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    　　法规草案应当公布征求意见
    
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    　　一些代表、部门和地方提出，行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，建议按照党的十八届四中全会决定精神，对制定行政法规的程序作进一步完善。据此，修正案草案增加规定：
    　　一是对国务院编制年度立法计划提出要求，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构对国务院各部门落实立法计划的情况，应当及时跟踪了解，加强组织协调和督促指导。
    　　二是对行政法规的起草提出要求，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不予公布的除外。
    
    
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    　　加强备案审查维护法制统一
    
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    　　审查研究情况可向社会公开
    
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    　　规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。一些代表、地方和专家建议加强备案审查工作，加大备案审查力度。
    　　按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，根据各方面的意见，修正案草案增加规定：
    　　一是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。
    　　二是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。
    　　三是民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。
    
    
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    　　进一步规范和监督司法解释
    
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    　　解释应符合立法原则和原意
    
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    　　司法解释对于司法机关依法正确行使职权是必要的。按照党的十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题，根据各方面的意见，修正案草案增加规定：
    　　一是最高人民法院、最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。
    　　二是最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。
    　　三是最高人民法院、最高人民检察院作出具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。
    　　四是除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。